（凤凰网历史频道专栏作者金满楼供稿）

中国历史上的第一条铁路，是英国人在上海修建的沪淞铁路，于1876年7月建成通车。为讨好地方当局，这条铁路的火车头分别命名为“天朝”号和“先锋”号，但这并不能打消那些清朝官吏们的疑虑。特别那冒着黑烟的蒸汽机车和发出巨大响声的汽笛，立马把那些封建士大夫们吓得半死，他们以破坏祖宗成法为由，多方交涉，要求火车停运；而火车经过之处，那些农民也叫苦连天，他们看到这从来没有见过的庞然大物横穿田地，骚扰自己的家园乃至祖坟。当火车开过来的时候，这些愚民们更是被吓得抱头鼠窜。所有这一切，都是他们所难以容忍的。

沪淞铁路通车后的第二个月，发生了一个事故:一个兵丁和火车抢道被撞死，这下把沿途士绅和愚民们的怒火全点燃了。在清朝官员和地方士绅的煽动下，沿途的民众们冲进沪淞铁路办事处，捣毁了英国人的铁路公司。骚乱既起，清廷也不能坐视不理，便高价将铁路买下后全部拆除，最后将那些铁轨等全部抛进了吴淞口外的江海之中。

甲午战争之后，国人民智渐开，“要想富，先修路”，国人也渐渐明白这“大铁牛”原来也有很多的好处，而清廷则看到了铁路在国防上的战略意义。随后，在政策的引导下，国内便掀起了建设铁路的高潮。最开始的时候，清廷制定的政策是“合股官办”。但由于当时民间资本和官方资金一时难以募集，而西方的财团则盯上了中国铁路投资的黄金机会，因而当时修建的数条铁路的资金主要来自与外国资本。但是，外国资本在修建铁路的同时也控制了铁路的管理权、用人权、稽核权和购料权等。更为严重的是，这些铁路的借款合同往往规定，中方必须以全路产业作为抵押，如果到期不能还本付息，外方将把铁路占为己有。

正因为“合股官办”的模式存在路权丧失的种种弊端，清廷后来便也倾向于鼓励民间集资国人独立建造铁路的方式。特别在庚子之役后，“从洋人手中收回路权，由中国商绅集资，通过中国人自己的力量来建设铁路”，几乎成为全国上下的共识。1904年，随着经济上的民族主义思潮的勃兴，“拒外债、废成约、收路自办”成为全国士绅的鲜明口号，收回矿权和路权也成为了国民的自觉运动，特别是知识界和民族工商界都为之大力鼓吹。

由此，中国人“不借洋债、自行筑路”便也成为热潮，各地商办的铁路公司也陆续成立，如广东潮汕铁路公司、湖南全省支路总公司、川汉铁路有限公司等。但是，铁路建设是一向周期较长的大投资，商办铁路往往修筑多年仍未见成效，或者后路未修，前路已坏。资金不足是商办铁路的最大问题，譬如广东筹集股本一千四百万两，相当于广东境内粤汉铁路投资的一半；湖南筹集五百万两，不到粤汉铁路湖南境内投资的五分之一；四川筹集一千六百万两，只相当于川汉铁路西段（成都至宜昌）投资的六分之一。

另外，这几个省为了集股，又设立米捐、房捐，甚至抽收租股（按亩收租股）、盐股、茶股、土药（鸦片）股，小户、贫农也在所难免，徒增负担。而铁路公司职员的侵蚀挪用，更是常事。最为讽刺的是，四川在1903年成立了铁路公司，尚未修一寸铁路，几年下来却已支出一千多万两，账目堆积如山，无法算清（四川在1949年前仍无铁路）。如此商办，粤汉、川汉铁路通车不知要等到猴年马月。

与此相对应的，借助外资修建的铁路则大都资金充足，建设速度也快，如京汉铁路、沪宁铁路和汴洛铁路三条长线陆续竣工，这和“奏办多年，多无起色”的那些商办铁路形成了鲜明的对比。由于当时国内极度缺乏铁路建设和管理人才，因而在铁路修建过程中外方派出这方面人才，这似乎也不为过，谈不上有意控制中国路权。就这点而言，民族主义固然激越动听，但在效果未必上佳。

在这种民族主义纠葛的背景下，清廷的决策就陷入了两难境界:继续商办政策，则于铁路修建的迫切要求和国家的长远发展不利；但要举借外债、实行铁路干线由国家建设的政策，虽然能够以较快的速度完成铁路建设，但却必然遭到国内民众的强烈反对，触发强烈的民族主义情绪。

新上任的邮传部尚书盛宣怀偏偏在一个不恰当的时间推出了一个稍欠妥当的政策，那就是在皇族内阁成立后的第二天，宣布了“铁路干线国有”政策。按照这个国务院第一号令，宣统三年（1911年）前所有集股商办的干线，必须由国家收回。

盛宣怀早年跟随李鸿章办理洋务，曾经办轮船招商局、电报局和织布局等，一度还被张之洞聘请经理汉冶萍公司。后来，盛宣怀受命督办铁路总公司，也算是搞经济建设的行家里手。后来，袁世凯势力起来以后，他因与袁不和，其权力大部被夺。1906年，铁路总公司先后被唐绍仪和梁士诒主管，盛宣怀很是失意。直到后来袁世凯被赶下台，盛宣怀才得以复出，出任邮传部尚书。盛宣怀上台伊始，便决定执行干路国有政策，首当其冲的便是粤汉、川汉铁路，并重新起用了前不久因照相问题被免职的端方为督办大臣。

从道理上来说，铁路乃国民经济之命脉，民间修建和管理的确有不妥之处。盛部长经营铁路建设多年，其想法不能说不对，只是做法也未免心急了点。他在宣布政策不到半个月，便与英法德美四国银行团签订了巨额借款修路合同。更不明智的是，盛宣怀明知此政策势必引起反对，却在上谕中宣称“如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违制论。”盛宣怀的决定，对当时民情汹汹而政府威信丧失殆尽的情况完全考虑不足。

果然，消息传出后，湖南、湖北、广东等地千人集会，要求朝廷收回上谕，并声称“如有外人强事修筑，则立即集全力抵抗，酿成巨祸亦在所不顾”（和如今招引外资投资内地的热情度对比，国人观念在百年间已是判若两人）。不过，在湖南巡抚杨文鼎和湖广总督瑞澂或软或硬的手段下，加上保路会内部的分化，两湖的保路运动也渐趋消沉。广东的保路会虽然得以开展活动，但也未掀起大的波澜。